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困局

理想方案遇到現(xiàn)實(shí)問題

機(jī)構(gòu)難以撤并

在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外，深圳市政府當(dāng)年還從政策研究室、發(fā)改局等單位抽調(diào)人手，成立了一個(gè)課題小組。作為學(xué)者，他們提供的是一個(gè)比較理想的方案。但當(dāng)這個(gè)方案交到政府部門的課題小組進(jìn)行討論時(shí)，開始遇到種種困難。

首先是國家體制環(huán)境存在諸多掣肘，政府機(jī)構(gòu)改革需要上級(jí)授權(quán)，地方政府作為空間不大，大部門大到什么程度？機(jī)構(gòu)如何撤并？都不是深圳自己說了算的。

樂正同樣深知政府機(jī)構(gòu)改革之敏感艱難，他舉例說，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動(dòng)局合并，成立人力資源局，方案都做出來了，但未獲上級(jí)批準(zhǔn)。

人事安排困難

此外，按照馬敬仁的設(shè)計(jì)，很多政府執(zhí)行部門的職能應(yīng)該剝離出去，交給企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)去做。但是社會(huì)組織發(fā)展滯后，社區(qū)自治能力不強(qiáng)，很多公共事務(wù)無法剝離。

而在主觀方面，因?yàn)楦母飫?shì)必導(dǎo)致眾多政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、撤并，人事安排方面需要面對(duì)巨大阻力。

馬敬仁說，按照理想的設(shè)計(jì)方案，決策部門數(shù)量不宜太多，可是很多部門并不到一起來，“有的主管領(lǐng)導(dǎo)直接就說，我這三個(gè)部門不能動(dòng)，你能怎么辦？”

由于設(shè)計(jì)方案中決策部門級(jí)別較高，討論過程中，決策部門的數(shù)量越協(xié)商越多，“最開始我們的規(guī)劃是3個(gè)，后來增加到12個(gè)，最后變成21個(gè)”。這樣的結(jié)果讓馬敬仁頗感無奈。

與決策部門想大大不起來相對(duì)照，一些執(zhí)行部門該小卻小不下去，馬敬仁舉例說，國土和建設(shè)部門都是純粹的執(zhí)行部門，因?yàn)榇嬖谳^大部門利益，人家不愿分出來，最后也沒辦法動(dòng)。

曙光

來自中央的支持

沉寂中的摸索

討論的結(jié)果與最初的設(shè)計(jì)方案漸行漸遠(yuǎn)，改革動(dòng)議就此陷入6年沉寂。

不過馬敬仁稱改革從未“流產(chǎn)”，有關(guān)“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不讓報(bào)了而已”。

馬敬仁透露，中央的調(diào)查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作，時(shí)任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長的華建敏也曾多次前往深圳調(diào)研。

另一方面，深圳也一直在為改革做著準(zhǔn)備工作，探索基層民主自治、培育非政府組織、搞綜合執(zhí)法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事權(quán)改革，把市政府有關(guān)公共服務(wù)方面的事權(quán)都交給區(qū)政府，區(qū)政府能交的，都交給街道和社區(qū)?！?/p>

中央指明方向

更令馬敬仁欣慰的是，這幾年來，從中央到廣東，有關(guān)行政管理體制改革的思路日漸明朗，決心越發(fā)顯現(xiàn)。

2002年11月，黨的十六大報(bào)告提及，要“按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”。

2007年10月，黨的十七大報(bào)告指出，要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！?/p>

對(duì)比兩個(gè)報(bào)告，在論述決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者關(guān)系時(shí)，黨的十七大報(bào)告增加并強(qiáng)化了“相互制約”的內(nèi)容。

2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)在京召開，審議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。在這份綱領(lǐng)性文件中，除對(duì)黨的十七大報(bào)告有關(guān)精神做進(jìn)一步闡釋外，還提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制”。

當(dāng)年年底出臺(tái)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》，更是明確而具體地指出，“支持深圳市等地按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制?！?/p>

雖然這幾個(gè)文件均未使用“行政三分制”這一概念，但馬敬仁認(rèn)為，自己當(dāng)年的改革思路，與文件精神是一致的。

獲批

再改革阻力已減小

方案水到渠成

一個(gè)月成稿，上報(bào)國務(wù)院兩個(gè)多月即獲批復(fù)，《深圳市綜合配套改革總體方案》創(chuàng)造的“深圳速度”再次令人稱奇，這似乎也從一個(gè)側(cè)面證明，該方案涉及的種種改革舉措，已經(jīng)到了水到渠成的地步。

作為上次改革方案設(shè)計(jì)者的馬敬仁和深圳市委重要智囊的樂正都表示，此次改革方案起草過程中，有關(guān)方面并未征詢他們意見。在他們看來，有關(guān)行政管理體制改革的思路，自上到下已經(jīng)相當(dāng)清晰，方案的形成、通過自然比較順，無須太多討論。

這也正好印證了深圳大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心主任鐘堅(jiān)的觀點(diǎn)：我國政治體制改革是自上而下的，地方政府很難有所作為。

不過馬敬仁和樂正都相信，有來自高層的強(qiáng)力支持，深圳今天的行政管理體制改革，會(huì)比6年前試水“行政三分制”時(shí)阻力小很多。

實(shí)施方式保密

但改革的敏感和復(fù)雜仍然不言而喻，總體方案發(fā)布后，眾多媒體記者前往深圳，試圖就這一“深水區(qū)”的改革做點(diǎn)文章，除幾名專家樂于配合，政府部門鮮有官員接受采訪。

“你現(xiàn)在找誰都不會(huì)跟你說，大家都在想會(huì)不會(huì)改到自己頭上來。”一名內(nèi)部人士告訴《中國青年報(bào)》記者。

行政管理體制改革將如何實(shí)施？對(duì)于這一外界關(guān)注度最高的話題，蒙敬杭給了《中國青年報(bào)》記者這樣一個(gè)答復(fù)：“這是高度機(jī)密，連有的市委常委都不知道?！彼f具體方案一旦公布，“就會(huì)在兩個(gè)月內(nèi)迅速完成”，言辭間似乎暗含快刀斬亂麻之意。

改革需要耐心

“總體方案公布后，深圳可能于近期出臺(tái)一個(gè)3年實(shí)施方案?！睒氛硎?，在構(gòu)筑新的政府架構(gòu)時(shí)，決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門在級(jí)別上宜平行設(shè)置。同時(shí)，機(jī)構(gòu)的調(diào)整可能會(huì)以轉(zhuǎn)變職能為宗旨有增有減，而不是一味做減法，比如，政府的經(jīng)濟(jì)職能會(huì)繼續(xù)弱化，社會(huì)職能則會(huì)加強(qiáng)；審批會(huì)減少，執(zhí)法要加強(qiáng)。

馬敬仁同樣期待實(shí)施方案盡早出臺(tái)，他期待政府在做這個(gè)方案時(shí)能一步到位，不要一遇阻力就打折扣，他希望決策部門能并到一個(gè)較小的數(shù)目，“決策部門如果太多，執(zhí)行部門就分離不出來。”

“對(duì)政府的改革，要有耐心?！瘪R敬仁強(qiáng)調(diào)。

編輯：鄧京荊 來源：京華時(shí)報(bào)